Ξεπερασμένα τα εργαλεία που χρησιμοποιούν στις προτάσεις για το δημόσιο. Υποδηλώνει μια σαφή ιδεολογική τοποθέτηση υπέρ του περιορισμού του κράτους, όταν η πανδημία επαναφέρει σε όλο τον κόσμο τη συζήτηση περί του ρυθμιστικού και παρεμβατικού ρόλου του. Αντί να εισηγηθεί ενίσχυση των δικαιωμάτων των νέων γονέων στον ιδιωτικό τομέα, προτείνει να μειωθούν εκείνα των δημόσιων υπαλλήλων.
Το «Σχέδιο ανάπτυξης για την ελληνική οικονομία – Ενδιάμεση έκθεση» ή έκθεση Πισσαρίδη που παρουσιάστηκε τον Αύγουστο αφιερώνει ένα αυτοτελές κεφάλαιο στη δημόσια διοίκηση, ενώ περιλαμβάνει και λίγες διάσπαρτες αναφορές σε αυτή σε άλλα σημεία του.
Πρέπει καταρχάς να επισημανθεί ότι υπάρχουν ορισμένες θεμελιώδεις πρωτογενείς διαπιστώσεις με τις οποίες δεν μπορεί να διαφωνήσει ο μέσος πολίτης που έχει μια στοιχειώδη επαφή με τη διοίκηση και τα πολιτικά πράγματα της χώρας: αποτελεί κοινή πείρα, παραδείγματος χάριν, ότι οι «επικαλύψεις υπάρχουν όχι μόνο μεταξύ νόμων αλλά και μεταξύ αρμοδιοτήτων στις δημόσιες υπηρεσίες». Και δεν χρειάζεται επίσης να κατοικεί κάποιος εντός της παρ’ ημίν διοικητικής Ιερουσαλήμ για να αντιληφθεί ότι επί σειρά ετών υπήρχε «απουσία ολοκληρωμένης και συνεκτικής εθνικής αρχιτεκτονικής λογισμικού, καθώς και απουσία κοινών αρχών σχεδιασμού πληροφοριακών συστημάτων».
Από εκεί και πέρα όμως το κείμενο εμφανίζει σοβαρά δομικά ζητήματα που θα πρέπει να αναδειχτούν και να τεθούν στον δημόσιο διάλογο, με κυριότερα τα παρακάτω: χρησιμοποιείται από τους συγγραφείς ο δείκτης Quality of Government Expert Survey 2015 από το Πανεπιστήμιο του Γκέτεμποργκ. Ωστόσο, από το 2015 έχουν παρέλθει ήδη πέντε έτη, κατά τη διάρκεια των οποίων συνέβησαν πολλά γεγονότα που άλλαξαν άρδην το τοπίο στη διοίκηση του ανθρώπινου δυναμικού στην ελληνική δημόσια διοίκηση.
Ενδεικτικά:
* Ο στρατηγικός προγραμματισμός προσλήψεων έτσι ώστε οι προσλήψεις στους φορείς του δημοσίου να διενεργούνται προγραμματισμένα και συντονισμένα στη βάση των πραγματικών αναγκών της διοίκησης και σε πλήρη εναρμόνιση με το υφιστάμενο δημοσιονομικό πλαίσιο.
* Το ενιαίο σύστημα κινητικότητας με τη χρήση ψηφιακών οργανογραμμάτων και περιγραμμάτων θέσεων εργασίας, που έθεσε στο περιθώριο μακροχρόνιες πελατειακές λογικές στις διαδικασίες μετακινήσεων των δημόσιων υπαλλήλων.
* H ψήφιση του ν. 4369/2016, η επιλογή και τοποθέτηση με τις αδιάβλητες και αξιοκρατικές διαδικασίες του νόμου αυτού εκατοντάδων προϊσταμένων γενικών διευθύνσεων και διευθύνσεων υπουργείων.
Περαιτέρω και εξίσου σοβαρό είναι το γεγονός ότι ο συγκεκριμένος δείκτης καταλήγει σε εξόχως συζητήσιμα αποτελέσματα: η Ελλάδα, σύμφωνα με την έρευνα, κατατάσσεται ιδιαίτερα χαμηλά «ως προς τον βαθμό αξιοκρατίας στις προσλήψεις». Η θέση αυτή χωρεί μεγάλη ανάλυση και οπωσδήποτε γεννά προβληματισμό για το πόσο ερείδεται στην πραγματικότητα και σε συγκεκριμένα στοιχεία, αφού οι διορισμοί μόνιμων υπαλλήλων γίνονται μέσω διαδικασιών του ΑΣΕΠ ή της Εθνικής Σχολής Δημόσιας Διοίκησης και Αυτοδιοίκησης, δηλαδή θεσμών απολύτως καταξιωμένων στη συνείδηση των Ελλήνων πολιτών.
Χρησιμοποιείται επίσης (και προφανώς υιοθετείται) από τους συγγραφείς η κατάταξη InCiSE (International Civil Service Effectiveness). Σύμφωνα με αυτήν, «οι επιμέρους τομείς στους οποίους η Ελλάδα λαμβάνει ιδιαίτερα χαμηλή βαθμολόγηση είναι η παραγωγή νόμων και ρυθμιστικών κανόνων (regulation), οι δεξιότητες των εργαζομένων (capabilities) και η ακεραιότητα των εργαζομένων (integrity)». Σε ό,τι αφορά την ποιότητα και τον πληθωρισμό των κανονιστικών ρυθμίσεων, η διαπίστωση είναι απολύτως προφανής και βεβαίως η κατάσταση έχει επιδεινωθεί το τελευταίο έτος με τις διαδοχικές πράξεις νομοθετικού περιεχομένου (ΠΝΠ) και την πληθώρα εμβόλιμων τροπολογιών σε άσχετα νομοσχέδια.
Ωστόσο, είναι απολύτως συζητήσιμο και μένει να αποδειχτεί με πραγματικά στοιχεία κατά πόσο οι δεξιότητες των εργαζομένων είναι τόσο χαμηλού επιπέδου. Ειδικά τα τελευταία χρόνια στην ελληνική δημόσια διοίκηση έχουν προσληφθεί υπάλληλοι με ιδιαίτερα υψηλά τυπικά και ουσιαστικά προσόντα. Αλλο φυσικά θέμα είναι ο τρόπος και ο βαθμός αξιοποίησης αυτών των στελεχών.
Κυρίως όμως είναι επικίνδυνη η αφοριστική αναφορά στην «ακεραιότητα των εργαζομένων» και ο τρόπος παρουσίασής της: ανατρέχοντας στα στοιχεία της έρευνας στη σχετική ιστοσελίδα διαπιστώνεται ότι ο δείκτης «ακεραιότητα» αναλύεται σε 17 επιμέρους υποδείκτες, οι περισσότεροι από τους οποίους λίγο σχετίζονται με την έννοια που προσλαμβάνει στην ελληνική γλώσσα η «ακεραιότητα». Επιμέρους μάλιστα δείκτης αποτελεί o «whistleblowing coverage», δηλαδή η κάλυψη που παρέχεται στους μάρτυρες δημόσιου συμφέροντος – κάτι που δεν σχετίζεται με τους δημόσιους υπαλλήλους, που προφανώς δεν την αποφασίζουν εκείνοι, αλλά με το πολιτικό σύστημα. Με την έννοια ωστόσο που παρουσιάζεται εδώ («η ακεραιότητα των εργαζομένων») επιχειρείται η στοχοποίηση των δημόσιων υπαλλήλων, ενώ είναι φανερό ότι η έρευνα που επικαλείται η έκθεση αναφέρεται σε στοιχεία που δεν αφορούν αυτούς. Η γενίκευση αυτή προκαλεί εύλογο και έντονο προβληματισμό, καθώς μια τόσο σοβαρή μεθοδολογική αστοχία εκθέτει αδικαιολόγητα στην κοινή γνώμη το σώμα των δημόσιων υπαλλήλων, δίνοντας το δικαίωμα σε τρίτους να υποθέσουν ότι μπορεί να λειτουργήσει ως προπομπός μιας νέας απαξίωσής του, αντίστοιχης με εκείνη των πρώτων μνημονιακών χρόνων, όταν στοχοποιήθηκε συστηματικά προκειμένου να εφαρμοστούν συγκεκριμένες πολιτικές που επέφεραν σοβαρά πλήγματα στη δημόσια διοίκηση. Αυτό δυστυχώς ενισχύεται επικίνδυνα από την αναφορά που γίνεται στις άδειες μητρότητας. Αντί να εισηγηθεί ενίσχυση των δικαιωμάτων των νέων γονέων στον ιδιωτικό τομέα, η έκθεση προτείνει να μειωθούν εκείνα των δημόσιων υπαλλήλων: «Καθώς οι τρέχουσες παροχές άδειας μητρότητας στον δημόσιο τομέα είναι πιο γενναιόδωρες για τις μητέρες από τις προβλεπόμενες στον ιδιωτικό τομέα, θα πρέπει ιδανικά οι παροχές να εξισωθούν. Προσφέροντας περισσότερα οφέλη, ο δημόσιος τομέας ανταγωνίζεται αθέμιτα τον ιδιωτικό και ουσιαστικά χρησιμοποιεί χρήματα των φορολογουμένων για να στερήσει από τον ιδιωτικό τομέα ανθρώπινους πόρους που προσελκύονται στον δημόσιο τομέα. Δεύτερον, οι προτεινόμενες άδειες πατρότητας του ιδιωτικού τομέα θα πρέπει να επεκταθούν στον δημόσιο τομέα».
Αγνοούν όσα έχουν γίνει – Σε σύγχυση για το τι πρέπει να κάνουν
«Στις ανώτατες διοικητικές θέσεις θα μπορούσαν να λαμβάνονται υπόψη και οι απόψεις των πολιτικών προϊσταμένων» λέγεται στην έκθεση επαναφέροντας και επισημοποιώντας έτσι τις πελατειακές σχέσεις
Κανείς δεν αμφισβητεί την αναγκαιότητα της αξιολόγησης στη δημόσια διοίκηση. Παρά ταύτα ανακύπτουν εύλογα δύο ζητήματα. Το πρώτο έγκειται στην ανάγκη δημιουργίας της κατάλληλης κουλτούρας αξιολόγησης εντός της δημόσιας διοίκησης. Κουλτούρα που μπορεί να αναπτυχθεί μόνο μέσα από την εφαρμογή ενός δημοκρατικού και ολιστικού συστήματος αξιολόγησης. Το δεύτερο αφορά τον ορατό κίνδυνο να μετατραπεί η αξιολόγηση από μέσο βελτίωσης της διοικητικής λειτουργίας σε αυτοσκοπό. Κάτι τέτοιο θα είχε αποτέλεσμα την περαιτέρω αύξηση της εσωστρέφειας και της εσωτερικής γραφειοκρατίας της διοίκησης έναντι της κοινωνικής λογοδοσίας και της ουσιαστικής βελτίωσης των παρεχόμενων υπηρεσιών.
Η επιλογή στελεχών
Η έκθεση αναφέρεται εκτενώς στο σύστημα επιλογής προϊσταμένων αναπαράγοντας προβληματισμούς για τον βαθμό της πολιτικής επιρροής, καταλήγοντας στο συμπέρασμα ότι «για κάποιες από τις ανώτατες διοικητικές θέσεις θα μπορούσαν να λαμβάνονται υπόψη και οι απόψεις των πολιτικών προϊσταμένων, κάτι που γίνεται μέχρι τώρα άτυπα, αλλά θα μπορούσε να γίνεται πιο τυπικά». Προτείνει με άλλα λόγια τη θεσμοποίηση της ανάμειξης της πολιτικής ηγεσίας στις επιλογές των ανώτερων διοικητικών στελεχών, κάτι που θα έχει αποτέλεσμα την άρση της ουδετερότητας της διοίκησης και στην ελληνική περίπτωση την επισημοποίηση της πατρονίας και των πελατειακών σχέσεων. Η πρόταση αυτή είναι ιδιαίτερα παράδοξη και έρχεται σε πλήρη αντίφαση με τη ζητούμενη από την ίδια την έκθεση θεσμική ενίσχυση των ανώτερων διοικητικών θέσεων. Παραλείπει βέβαια η έκθεση να αναφερθεί στην επιλογή ενός μεγάλου αριθμού προϊσταμένων γενικών διευθύνσεων και διευθύνσεων μέσω των αξιοκρατικών και αντικειμενικών διαδικασιών του ν. 4369/16. Δυστυχώς στο ζήτημα αυτό υπάρχει σαφής οπισθοδρόμηση από την παρούσα κυβέρνηση, καθώς έχει αναβιώσει πλήρως η λογική των απευθείας τοποθετήσεων (ακόμη και μετακλητών) σε θέσεις ευθύνης, ενώ οι πρόσφατες τροποποιήσεις του υπαλληλικού κώδικα προάγουν απόλυτα την πολυετή προϋπηρεσία σε θέσεις ευθύνης (αποκτήθηκε πολλές φορές όχι με κρίσεις αλλά με την εύνοια του πολιτικού συστήματος) σε βάρος των υπόλοιπων προσόντων.
Επιστροφή στο παρελθόν
Σε συνέχεια του προηγούμενου, σύμφωνα με την έκθεση «η θεσμική ενίσχυση των ανώτατων διοικητικών θέσεων θα “ξεκλειδώσει” σειρά άλλων αναγκαίων αλλαγών. Μια από τις αλλαγές αυτές είναι η μείωση του φορμαλισμού στις διαδικασίες προσλήψεων. Οι διαδικασίες αυτές θα πρέπει να δίνουν περισσότερο βάρος στα ουσιαστικά προσόντα και στις διοικητικές ικανότητες, καθώς και στις απόψεις των διοικητικών προϊσταμένων των θέσεων που προκηρύσσονται». Πρόκειται για ακόμη ένα αμφιλεγόμενο σημείο της έκθεσης που προτείνει την υιοθέτηση συστήματος προσλήψεων όχι με βάση την αρχή της αξιοκρατίας και της αντικειμενικότητας μέσω αυστηρά καθορισμένων κριτηρίων και διαδικασιών, αλλά με βάση τον λιγότερο «φορμαλισμό» και τη γνώμη των διοικητικών, ενίοτε και των πολικών προϊσταμένων. Πρόκειται στην ουσία για την πλήρη επανακομματικοποίηση της δημόσιας διοίκησης και τον απόλυτο έλεγχό της από το πολιτικό εποικοδόμημα. Το υπαρκτό ζήτημα της απόλυτης προσήλωσης σε τυπολατρικές μεθόδους προσλήψεων σε βάρος πολλές φορές των ουσιαστικών προσόντων μπορεί να θεραπευτεί με την υιοθέτηση σύγχρονων μεθόδων και εργαλείων της διοικητικής επιστήμης για τις διαδικασίες πρόσληψης και όχι βέβαια με την επιστροφή σε μεθόδους που οδήγησαν την ελληνική διοίκηση στις γνωστές παθογένειες του παρελθόντος.
«Πρόσληψη» ή «επιλογή»
Η έκθεση φαίνεται να αγνοεί λεπτές αλλά κρίσιμες ορολογικές διαφοροποιήσεις, καθώς συγχέει τους όρους «πρόσληψη» και «επιλογή» δημιουργώντας μοιραία ασάφειες. Εκτός αν στο μυαλό των συντακτών της ο όρος «πρόσληψη» ταυτίζεται με τον όρο «επιλογή», καθώς οι αθρόες προσλήψεις μετακλητών και μάλιστα απευθείας σε θέση ευθύνης αποτελούν ήδη επίσημη κυβερνητική πολιτική και επίκειται η γενίκευσή της. Τέλος, δημιουργεί απορία η χρήση παραδειγμάτων από το Ηνωμένο Βασίλειο, του οποίου η δημόσια διοίκηση, χωρίς να μπορεί να αμφισβητηθεί φυσικά η παράδοσή της, απηχεί μια εντελώς διαφορετική διοικητική κουλτούρα από εκείνη της ηπειρωτικής Ευρώπης πάνω στην οποία είναι δομημένη η ελληνική διοίκηση.
Ιδιαίτερη εντύπωση προκαλεί η έλλειψη οποιασδήποτε αναφοράς στην ανάγκη ενίσχυσης με ανθρώπινο δυναμικό κρίσιμων δημόσιων υπηρεσιών, όπως η υγεία και η παιδεία, που με την κρίση της πανδημίας πλησιάζουν τα όριά τους. Ακόμη και με βάση την οικονομική λογική των συντακτών της έκθεσης απαιτείται ένα ισχυρό σύστημα υγείας για την ανάσχεση του φαινομένου και τον μετριασμό των επιπτώσεών του στην παραγωγική διαδικασία και την εθνική οικονομία.
Αγνοεί τις αλλαγές
Τέλος, αναφορικά με την ανάγκη περαιτέρω ψηφιοποίησης του δημοσίου τα συμπεράσματα της έκθεσης είναι προφανή. Παρά ταύτα κι εδώ η έκθεση αποφεύγει οποιαδήποτε αναφορά στα σημαντικά επιτεύγματα της περιόδου 2015-19. Ομως, πώς μπορεί να παραβλεφθεί το γεγονός ότι έργα όπως το Μητρώο Πολιτών, το ΣΥΖΕΥΞΙΣ II, το Σύστημα Ηλεκτρονικής Διακίνησης Εγγράφων και κυρίως η κατάρτιση για πρώτη φορά της Ενιαίας Εθνικής Στρατηγικής για την Ψηφιακή Πολιτική έχουν θέσει γερά θεμέλια για την επόμενη μέρα της ηλεκτρονικής διακυβέρνησης στη χώρα;
Συνοψίζοντας, η έκθεση Πισσαρίδη επαναλαμβάνει κάποιες γνωστές παθογένειες της ελληνικής διοίκησης περιγράφοντάς τες από συγκεκριμένη σκοπιά. Αγνοεί όμως βασικές μεταρρυθμιστικές τομές που έλαβαν γνώση τα προηγούμενα χρόνια, ενώ η απουσία οποιασδήποτε αναφοράς στην ανάγκη ανανέωσης του ανθρώπινου δυναμικού του δημοσίου υποδηλώνει μια σαφή ιδεολογική τοποθέτηση στο πλευρό των νεοφιλελεύθερων θεωριών περί ανάγκης περιορισμού του κράτους.
Ο νέος ρόλος του κράτους σε καιρό πανδημίας
Το πλέον σημαντικό είναι ότι η έκθεση αγνοεί τις σύγχρονες διεργασίες για τον νέο ρόλο της κρατικής οργάνωσης στην εποχή που ανατέλλει και οριοθετείται από την πανδημία του κορονοϊού. Οταν πλέον τίθεται στη δημόσια συζήτηση σε όλο τον κόσμο η ανάγκη ενδυνάμωσης του ρυθμιστικού, εποπτικού και παρεμβατικού ρόλου του κράτους ιδίως σε σχέση με την κυριαρχία της παγκοσμιοποίησης και την ανάγκη ενδυνάμωσης της δημοκρατίας και του κράτους δικαίου ενόψει των κινδύνων της επόμενη μέρας, η έκθεση έρχεται να προτάξει την παντοδυναμία της αγοράς, τη θεωρία της ελάχιστης ρύθμισης και της αυτορρύθμισης. Φαίνεται να μη λαμβάνει υπόψη ότι μόνο η δημόσια παρέμβαση και τα ισχυρά κράτη με αποτελεσματικό ρυθμιστικό ρόλο μπορούν να αντιμετωπίσουν τις νέες κρίσεις που αναδύονται, συνδυάζοντας την επίτευξη της ανάπτυξης με τον εγγυητικό ρόλο για τα δικαιώματα των πολιτών και την κοινωνική συνοχή. Από την άποψη αυτή, η έκθεση διαλέγεται με όρους προ Covid-19 και είναι ήδη ξεπερασμένη: κομίζει ιδέες του παρελθόντος, έρχεται με δύναμη από το χτες, αλλά δεν μπορεί να ευδοκιμήσει στο αύριο.
Ο Γρηγόρης Θεοδωράκης είναι πρώην γενικός γραμματέας του υπουργείου Διοικητικής Ανασυγκρότησης
Ο Τάσος Σαλτερής πρώην γενικός γραμματέας του υπουργείου Μεταναστευτικής Πολιτικής